大城市要不要控制人口
時間：2018-04-05 17:41，來源：白鯊在線
聶輝華/中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務副院長、經(jīng)濟學院教授
一、“控制大城市人口”是一個偽問題嗎？
最近幾年，關于大城市是否要控制人口規(guī)模的問題成為最具爭議的話題之一。這個話題有兩點非常耐人尋味。第一，幾乎所有經(jīng)濟學者都明確反對控制大城市人口規(guī)模，從而形成“一邊倒”的立場，這在經(jīng)濟學界是非常罕見的。要知道，連哈佛大學經(jīng)濟學教授曼昆（N. Gregory Mankiw）都承認，“九個經(jīng)濟學家有十種意見”。第二，在政府已出臺控制大城市人口規(guī)模政策的背景下，學者們質(zhì)疑的聲音依然綿綿不絕。
先簡單介紹一下政策背景。2014年7月，國務院發(fā)布《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出“嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。這里說的特大城市是指城區(qū)常住人口超過500萬的城市。2016年，北京、上海、廣州和深圳這四個一線城市先后公布了本地的“十三五”規(guī)劃綱要，其中均明確了2020年人口控制目標。北京的目標是將常住人口控制在2300萬人以內(nèi)，上海是2500萬，廣州是1550萬，深圳是1480萬。
在一個理想的市場經(jīng)濟環(huán)境下，價格引導各種生產(chǎn)要素自由流動，“看不見的手”能夠?qū)崿F(xiàn)資源最優(yōu)配置。最終，每個城市在全國的經(jīng)濟份額和人口份額都應該完全對應，從而實現(xiàn)了每個城市的人均產(chǎn)出相等。這其實是生產(chǎn)要素邊際報酬相等原理的一種表現(xiàn)。顯然，在理想狀態(tài)下，政府不需要控制大城市人口規(guī)模，政府只需要讓城市自由競爭。
遺憾的是，現(xiàn)實不是理想。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在其經(jīng)典教科書《經(jīng)濟學》中認為，當今世界根本不存在純粹的市場經(jīng)濟或純粹的計劃經(jīng)濟，各國都是混合經(jīng)濟。在政府以不同程度干預經(jīng)濟的前提下，討論政府是否需要控制大城市人口規(guī)模，這本身是一個真問題。
但真問題往往很復雜。如果問一個受過西方經(jīng)濟學訓練的人：你是否贊同控制大城市的人口規(guī)模？大概90%的人會表示不同意。如果你問第二個問題：你是否認為我們應該避免“大城市病”？大概80%的人會表示同意。如果你問第三個問題：你是否承認每個城市都有一個承載人口的極限值？大概99%的人會表示同意。實際上，第一個問題和另外兩個問題基本上就是同一個問題，但是得到的答案卻迥然不同。
由此可見，在是否控制大城市人口的問題上，經(jīng)濟學者之間并沒有價值觀或理念上的分歧，但是很可能在邏輯和事實上存在分歧。因此，下面我要分析大城市人口集聚的內(nèi)在邏輯和特征事實。
二、城市級別比市場因素影響更大
厲以寧先生在《資本主義的起源》一書中認為，西方的城市是資本主義的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟戰(zhàn)勝封建莊園經(jīng)濟的過程。我們團隊最近在《管理世界》（2018年第3期）上發(fā)表的論文《城市級別、全要素生產(chǎn)率和資源錯配》表明，中國的城市從來都是行政權力配置資源的結(jié)果，而不是市場自發(fā)擴展的結(jié)果。
總體上看，中國自古以來就是一個中央集權的國家，依靠自上而下的等級體系實現(xiàn)國家治理�！顿Y治通鑒》開篇就講：“天子之職莫大于禮，禮莫大于分，分莫大于名。何謂禮？紀綱是也；何謂分？君臣是也；何謂名？公、侯、卿、大夫是也。夫以四海之廣，兆民之眾，受制于一人，雖有絕倫之力，高世之智，莫敢不奔走而服役者，豈非以禮為之綱紀哉！”一言以蔽之，中國古代的治國秘訣就是一套嚴格的等級制度。在這樣的政治體制下，所有的生產(chǎn)要素，包括土地、資金、勞動力和生產(chǎn)技術，都是從中央到地方、從上級城市到下級城市逐次分配。
“百代都行秦政制”。顯然，這一治理邏輯一直延伸到了今天。
第一個例子是財政撥款。在中央-省-市-縣-鄉(xiāng)五級財政體制下，上級撥款由中央層層下?lián)�，每級政府通常都會�?yōu)先考慮本級政府的財力需求，這導致下級政府的財源往往被上級政府“剝奪”，但是事權卻層層向下累積，從而形成了財權和事權不對等的嚴重狀況。上世紀90年代開始的“擴權強縣”、“省直管縣”改革，目標之一就是為了避免上級截留下級的財政撥款。
第二個例子是國企級別。我們團隊的文章《先天優(yōu)勢還是后天努力？——國企級別對全要素生產(chǎn)率影響的實證研究》（見于《財貿(mào)經(jīng)濟》2014年第11期）發(fā)現(xiàn)，行政級別越高的國企，其全要素生產(chǎn)率（TFP）越高。但國企的級別不是市場競爭的結(jié)果，而是行政安排的產(chǎn)物。一個國有企業(yè)，從它創(chuàng)立那天起，它的主管單位的行政級別就決定了它自身的行政級別。例如，中央部委主管的企業(yè)一般是正廳級或者副部級以上，省政府主管的國企最多是正廳級，而地級市政府主管的國企最多是正處級。國企的行政級別越高，得到的優(yōu)惠政策和優(yōu)質(zhì)資源越多，這才是它們TFP高的主要原因。
第三個例子是醫(yī)院和大學資源的分配。每個地區(qū)的三級醫(yī)院數(shù)量基本上是由地區(qū)的行政級別決定的，在總量不變的前提下繼而由本地區(qū)不同系統(tǒng)的行政級別決定。例如，一個地級市可以有三家三甲醫(yī)院，但一個副省級市可能有五家；在每個城市，一般正廳級單位（包括國企、軍隊）可以有一家綜合性三甲醫(yī)院。北京作為直轄市，擁有的三甲醫(yī)院數(shù)量（54家）超過大部分省的三甲醫(yī)院數(shù)量。根據(jù)復旦大學醫(yī)院管理研究所的醫(yī)院百強榜，北京和上海各自擁有大約20家百強醫(yī)院，合計占全國百強醫(yī)院的40%。
名牌大學的分布更是與城市級別正相關。全國有116所“211工程”大學和39所“985工程”大學，北京各自占據(jù)了五分之一。39所985大學，絕大部分位于副省級以上城市，只有4所位于普通省會城市（長沙和合肥），只有1所（西北農(nóng)林科技大學）位于地級行政區(qū)（陜西楊凌）。（楊凌，全稱為“楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)”，成立于1997年7月，實行“省部共建、以省為主”的管理體制，是目前我國唯一的國家級農(nóng)業(yè)高新區(qū)。示范區(qū)管委會享有地市級行政管理權、省級經(jīng)濟管理權及部分省級行政管理權，享受國家多種優(yōu)惠政策——編注）
在城市發(fā)展這個具體方面，城市的行政級別決定了城市的資源和發(fā)展機會，市場因素起次要作用。自1997年以來，中國大陸的城市自上而下分為五個層級：直轄市（4個）、副省級市（15個）、普通省會城市（12個）、地級市（約260個）、縣級及其以下城市（3000個以上）。城市的行政級別越高，管理權限越大、優(yōu)惠政策越多、掌握的財政資金越多。毫不夸張地說，高級別城市對低級別城市的優(yōu)勢是全面的和壓倒性的。
因此，在中國獨特的政治制度和行政體系下，城市的行政級別決定了人才、土地、資本和技術等生產(chǎn)要素的豐裕程度，也決定了營商環(huán)境、教育和醫(yī)療等制度環(huán)境，從而成為決定城市集聚效應的關鍵因素。
以副省級的省會城市為例，相對于一個普通的地級市，前者可以從上級得到更多的財政資金投入基礎設施建設，可以憑借大城市的戶口吸引到更多優(yōu)秀人才，可以利用省會城市的行政地位成為全省的交通樞紐，而這些有利因素又進一步成為優(yōu)化營商環(huán)境的條件。在一個存在網(wǎng)絡效應的經(jīng)濟環(huán)境下，一個城市可以僅僅憑借更高的行政級別而獲得更多資源，然后憑借更多資源實現(xiàn)更好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，從而形成一種正反饋效應。因此，只有理解了城市的行政級別，才能抓住城市發(fā)展的“牛鼻子”。
安徽省就是一個典型的案例。安徽之所以叫“安徽”，是因為自明清以來最發(fā)達的兩個地方是“安慶府”和“徽州府”。1952年，安徽省首府改為合肥，從而合肥成為全省的經(jīng)濟中心。在過去兩年的安徽省內(nèi)16個市GDP總量排行榜上，合肥和蕪湖一直遙遙領先，安慶市排名第三或第四，而過去的徽州（1987年改名為黃山市）則忝列末位。
嚴謹?shù)慕?jīng)濟學分析證明了我們的推測。在《管理世界》的文章中，我們使用1999至2007年中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫和地級市數(shù)據(jù)庫，通過計量經(jīng)濟學回歸，發(fā)現(xiàn)了如下結(jié)論。
第一，行政級別越高的城市，其制造業(yè)企業(yè)的全要素生產(chǎn)率平均水平越高。大致而言，城市級別提高一級，TFP水平能提高6%左右。江蘇省昆山市作為全國百強縣之首，其行政級別僅為縣處級。按照我們的計算，如果昆山變成地級市，其TFP提高6%的話，那么昆山的TFP水平將超過全國90%的地級市！
第二，行政級別越高的城市，制造業(yè)企業(yè)的資源錯配程度越嚴重。城市級別提高一級，以TFP離差度量的資源錯配程度會增加10%左右。
第三，城市級別影響TFP的主要渠道是：行政級別越高的城市，企業(yè)所能獲取的政府補貼更多，雇傭技術人才的優(yōu)勢更大，融資利率更低，承擔的地方稅稅負更小，并且相比于民營企業(yè)，政府補貼、人才優(yōu)勢、融資便利等優(yōu)勢主要體現(xiàn)在國有企業(yè)中，地方稅負優(yōu)勢主要體現(xiàn)在外資及港澳臺企業(yè)中。
第四，與人口規(guī)模、人均GDP和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等市場化因素相比，扣除固定效應，城市的行政級別對TFP水平的解釋占70%左右，超過了市場化因素之和。
三、應對“大城市病”的治本之策是分解權力
最近幾年，中國的城市化進程加速發(fā)展。一方面，人口集聚給大城市帶來勞動力、技術和思想的網(wǎng)絡經(jīng)濟效應，但另一方面也產(chǎn)生了嚴重的“大城市病”，并且給周邊和其它地區(qū)帶來了較大的負外部性。典型的“大城市病”包括：房價高、交通擁擠、資源過度汲取。
以首都北京為例。
第一，北京的房價長期偏高。根據(jù)牛津經(jīng)濟研究院的數(shù)據(jù)，北京和上海的房價收入比超過30倍，在全球排名第三和第四，甚至超過了紐約和倫敦。第二，交通擁堵非常嚴重，首都經(jīng)常變成“首堵”。根據(jù)北京師范大學勞動力市場研究中心發(fā)布的《2015中國勞動力市場發(fā)展報告》，北京平均通勤時間最長，達到97分鐘；廣州、上海、深圳的通勤時間也都接近或超過90分鐘。第三，水資源嚴重不足。自2017年入冬以來，北京已經(jīng)連續(xù)3個月沒有下雨，創(chuàng)造了30年來最長時間無降水量紀錄。一個重要原因是，地下水長期超采，難以形成降雨條件。
“大城市病”的負外部性也很明顯。
一是區(qū)域發(fā)展很不平衡。“胡煥庸線”（璦琿-騰沖線）以東44%的國土上住著全國94%的人口，所有一線和二線城市均位于此線東部。在世界大國中，除了北部寒冷的加拿大，這樣嚴重不對稱的城市格局恐怕絕無僅有。
二是導致“虹吸效應”。大城市憑借優(yōu)惠政策和后天優(yōu)勢，聚集了大量的資本、技術和人才。在各類生產(chǎn)要素總量不變的前提下，大城市和中小城市的競爭某種程度上就是一種零和博弈。當然，憑借行政權力的天然優(yōu)勢，大城市永遠都是贏家，周邊的中小城市通常都是輸家。經(jīng)濟學者的研究發(fā)現(xiàn)，高速公路和高鐵在提高中心城市GDP增長率的同時，降低了沿線中小城市的GDP增長率。處于京津冀地帶的河北省就是一個虹吸效應的生動案例。
三是公共服務不均等。政府的基本職責是為所有納稅人提供公平的公共服務，這里狹義的“公平”可以理解為納稅貢獻與公共服務享受程度基本對等。然而，在行政等級決定資源分配的格局下，城市間森嚴的行政等級區(qū)分，加劇了階層分裂和族群歧視，也損害了政府的執(zhí)政基礎。
對中央政府來說，政策制定的初衷是最大化社會總福利，這就要求比較均衡地配置各地區(qū)的資源，并且減少負外部性。從理論上講，有三種方案可以實現(xiàn)城市的和諧發(fā)展。
第一種方案是行政主導。既然城市的主要資源來自行政權力配置，那么“解鈴還須系鈴人”，可以通過頂層設計，重新合理分配行政權力，實現(xiàn)行政資源的有效配置。但是，在行政權力是順金字塔而資源分配是倒金字塔的格局下，即便中央有動力，地方掌權者也缺乏激勵去改變權力格局。直白地說，這種方案基本上不可行。
第二種方案是行政引導、市場主導。既然行政權力“誤導”了資源配置，那么要扭轉(zhuǎn)這種格局，仍然必須先重新配置行政權力，然后再讓市場在資源配置中起決定性作用。
第一步，先弱化行政權力在資源分配過程中的作用。例如，先取消副省級城市級別，然后逐步將所有縣級市提升為副廳級，最終實現(xiàn)所有城市平級。第二步，以市場為基礎分配經(jīng)濟資源，即哪里經(jīng)濟效率高，就允許資源往哪里流動，同時兼顧地區(qū)公平。
這實際上是一種漸進改革的思路，也是中國改革開放最重要的成功經(jīng)驗之一，我認為是最可行的一種方案。我主張，在大城市人口管理問題上，先淡化城市的行政級別，然后再放開人口控制。如果各個城市行政級別平等，行政權力不干預資源的流動，市場自然會引導資源實現(xiàn)優(yōu)化配置。請注意，我說的是減少行政權力在城市之間資源分配中的干擾，而不是要求直接取消各個城市內(nèi)部的行政權力。
第三種方案是直接市場化。主流經(jīng)濟學者通常認為，任何管制人口流動的做法總是錯誤的，因此應該全面放開人口限制，最好完全放開戶籍限制。這是一種激進療法。但試想一下，在那些集中了大量優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源的大城市，一旦完全放開人口和戶籍限制會出現(xiàn)什么后果？首先是人滿為患，“大城市病”將更加嚴重；其次是無數(shù)人去追逐行政權力導致的“級差地租”，從而導致租金耗散；最終不僅將遏制大城市的活力，而且會降低整個社會的福利水平。
打個比方吧。假如政府在某個大城市用飛機撒錢，政府可以規(guī)定只有擁有大城市戶籍的人才能參與分錢，政府也可以允許全國人都去搶錢。顯然，兩種方案都不公平，也不能提高效率（確保最需要錢的人得到錢），但是哪種方案更壞呢？顯然是后者，因為它會導致嚴重的踩踏事件，甚至引發(fā)社會動亂。
經(jīng)濟學中有一個“次優(yōu)理論”，如果一種分配方案離帕累托最優(yōu)至少還差兩個條件，那么減少一個條件未必更好，而增加一個條件未必更壞。很不幸，在行政權力主導城市資源配置的大前提下，引入完全市場化的因素，就是南轅北轍，適得其反。
四、對幾個流行觀點的質(zhì)疑
既然漸進改革方案優(yōu)于激進療法，為什么那么多經(jīng)濟學者都反對控制大城市的人口規(guī)模呢？我認為主要原因有兩個，一是自由主義理念決定了一些人的觀點，二是對于一些基本事實和邏輯產(chǎn)生了誤判。拜讀他們的文章之后，我認為要么他們的論據(jù)缺乏事實，要么他們的邏輯模棱兩可，總體上難以服人。
鑒于恒大集團首席經(jīng)濟學家兼恒大研究院院長任澤平先生的文章《控不住的人口：從國際經(jīng)驗看北京上海等超大城市人口發(fā)展趨勢》（見于微信公眾號“澤平宏觀”，2016年10月13日發(fā)布）觀點鮮明、證據(jù)直接，下面我主要針對他的文章提出質(zhì)疑。
流行觀點1：發(fā)達國家有大城市集聚，所以中國也要鼓勵大城市集聚。這是反對者最主要的論據(jù)。被經(jīng)常提到的例子是：日本的東京都市圈、韓國的首爾都市圈、美國的紐約都市圈、英國的倫敦都市圈。
這一觀點背后的邏輯是，“發(fā)達國家的今天，就是中國的明天”。不過這一邏輯適用的前提至少有兩個：第一，發(fā)達國家的這一現(xiàn)象本身是健康的；第二，這一現(xiàn)象復制到中國時符合中國國情。
很遺憾，這兩個前提都不充分。第一，東京和首爾都面臨嚴重的“大城市病”，都在建設多個“副都”，而倫敦早在2003年就開始收取小汽車擁堵費并大力發(fā)展公共交通，以便緩解交通擁堵問題。第二，發(fā)達國家的城市集聚主要是市場自發(fā)擴張的結(jié)果，因此無需政府深度干預；而中國的城市集聚是行政權力配置的結(jié)果，此時放任市場等于鼓勵“權力級差地租”，是雪上加霜。我們不反對集聚效應，我們反對的是憑借權力產(chǎn)生的集聚效應，以及警惕集聚效應的負面效應。
歐美發(fā)達國家的成年人肥胖率很高，其中美國是38.2%，全球第一；新西蘭（30.7%）、澳大利亞（27.9%）和英國（26.9%）同樣排名全球前列。那么中國要成為發(fā)達國家，是不是也得從現(xiàn)在就開始提高肥胖率？遺憾的是，如此明顯的方法論錯誤，很多人居然熟視無睹。
流行觀點2：放開人口控制對大城市有利。如放開人口控制，大城市就可以憑借優(yōu)勢資源吸引大量青壯年勞動人口進入，從而緩解大城市的人口老齡化問題。
說得對，但是你們考慮過這一做法的負面效應嗎？從一般均衡的思維看，全國青壯年勞動力的數(shù)量是不變的，大城市多了，其他地方就少了；大城市受益了，其他地方就受損了。大城市高居不下的房價，不知道耗竭了多少中小城市普通家庭的資源。關鍵是，當下中國的大城市不是憑借市場競爭的公平手段汲取資源，而是憑借先天的行政等級。前面關于高鐵和高速公路網(wǎng)的研究從一個角度揭示了城市之間不公平的零和博弈。
流行觀點3：北京人口密度并不高，交通擁擠可以緩解。
這簡直是偷換概念。當我們說“北京”很擁擠時，說的通常就是城六區(qū)或者五環(huán)以內(nèi)，沒有誰會覺得懷柔很擁擠。任澤平先生在文章里也承認，“北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，……，首爾市為15807人/平方公里、東京都區(qū)為14525人/平方公里”。北京核心區(qū)的人口密度早已名列全球前列，超過了紐約和倫敦。那些認為北京并不擁擠的人，應該在早高峰時期去擠一擠地鐵13號線和4號線。畢竟，“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”。（“城六區(qū)”，指北京的原中心城區(qū)東城區(qū)、西城區(qū)，以及原近郊區(qū)海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)。——編注）
任澤平先生又說了，北京的城市布局不合理，街道密度不夠。說得也沒錯，但是你能改變十幾年上百年的城市格局嗎？能將五環(huán)以內(nèi)推倒重來嗎？了解國情的人都知道，這無異于癡人說夢。
流行觀點4：北京并不缺水。任澤平先生推測：“2020年及之后北京市供水總量可達49.5-52.5億立方米（其中南水北調(diào)可供水14-17億），比測算的用水總需求量還多5.5-9.0億立方米。”
說實話，我可沒這么樂觀。我根據(jù)公開新聞測算了一下，目前南水北調(diào)工程的進京水量每年只有9.38億噸，只有預期目標的55%至67%。即便北京市人均水資源量從100立方米左右增加到150立方米，也還不到國際警戒線1700立方米的十分之一。
還有人說，美國洛杉磯人均用水量比北京還少，因此北京并不缺水。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)水設施和節(jié)水意識方面，北京與洛杉磯沒有多少可比性。說得刻薄一點，如果某個教師得了絕癥還堅守崗位，那么是不是全國教師都要得了絕癥才能休息？
一言以蔽之，治理當前“大城市病”的正確做法是：先分解行政權力，再疏導資源合理流動，最終實現(xiàn)市場在資源配置過程中的決定性作用。舍此別無他途。
堅持自由主義的主流價值觀，雖然可以在學術上保持“政治正確”，可以在網(wǎng)絡上酣暢淋漓、快意恩仇，卻未必能夠解決中國的現(xiàn)實問題。我們認為，主流經(jīng)濟學者要放下偏見，走出書齋，直面真實的世界和洞察中國的具體國情。
（本文發(fā)表于澎湃網(wǎng)，2018年4月2日，鏈接為
http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2054794）
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