聶輝華
【核心提示】十八屆三中全會的《決定》特別強(qiáng)調(diào)了對“一把手”的監(jiān)督，并顯示了對新提拔干部進(jìn)行財產(chǎn)申報的推進(jìn)決心。這兩大舉措既抓住了核心問題，又遵循了增量改革的正確策略，有望成為新時期反腐敗建設(shè)的兩把正義之劍。
自十一屆三中全會以來，十八屆三中全會是歷次三中全會中對紀(jì)檢監(jiān)察和反腐敗工作強(qiáng)調(diào)最多、改革力度最大的一次會議。這次三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在第十節(jié)“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”中用了整整一節(jié)的篇幅闡述了反腐敗的重要舉措和重大改革事項�！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)了對“一把手”的監(jiān)督，并顯示了對新提拔干部進(jìn)行財產(chǎn)申報的推進(jìn)決心。這兩大舉措既抓住了核心問題，又遵循了增量改革的正確策略，有望成為新時期反腐敗建設(shè)的兩把正義之劍。
三中全會的《決定》在第十節(jié)開宗明義地指出，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。”這表明中央決心從制度層面推進(jìn)反腐敗建設(shè)，而不僅僅是在現(xiàn)有體制內(nèi)做邊際上的改良。
我們對2000年以來180名廳級以上腐敗干部的案件進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)大約60%的被查處干部都是本單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部（即“一把手”），包括從局長到市長乃至市委書記等諸多職位，也包括國企總經(jīng)理或董事長；而且其中一半又是內(nèi)部提拔的，在本單位早已根深蒂固。由于民主集中制在現(xiàn)實(shí)中容易走樣，往往是民主太少，集中太多，因此長期以來對單位“一把手”的監(jiān)督成為反腐敗的最薄弱環(huán)節(jié)之一。只有對“一把手”實(shí)行了有效的監(jiān)督和制約，才能在澄清吏治上實(shí)現(xiàn)綱舉目張的效果。
《決定》在反腐敗方面的亮點(diǎn)之一，正是從多個方面強(qiáng)化了對“一把手”的監(jiān)督。
第一，對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督除了慣常的行政監(jiān)察，更要強(qiáng)化財務(wù)審計，包括在職審計和離任審計。事實(shí)上，最近幾年有多個“一把手”的腐敗案例都是在離任審計時發(fā)現(xiàn)的。如果這一舉措效果顯著，下一步可以考慮將審計署的部分職能并入統(tǒng)一的紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)，以便提高紀(jì)檢機(jī)關(guān)的專業(yè)化水平。
第二，強(qiáng)化紀(jì)委對單位“一把手”的監(jiān)督功能。過去，對于單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督一定程度上是反腐敗的盲區(qū)，所謂“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。這次將同級紀(jì)委書記和副書記的提名權(quán)收歸上級，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上就是為紀(jì)委監(jiān)督黨委以及主要領(lǐng)導(dǎo)干部提供制度上的支持。
第三，強(qiáng)化巡視制度是打破“同級默契”的另一舉措。盡管紀(jì)委的“人、財、物”三者中，“人”即將部分地獨(dú)立于同級黨委，但辦案經(jīng)費(fèi)、辦公場所仍然仰賴于同級黨委和政府，因此對“一把手”進(jìn)行監(jiān)督不能完全依賴同級紀(jì)委。此時，流動辦案的“中央巡視組”將與固定辦案的紀(jì)委系統(tǒng)形成互補(bǔ)之勢，從而完成對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的多角度監(jiān)督�？梢�，《決定》以治理“一把手”腐敗為核心舉措，這顯然抓住了反腐敗工作的“牛鼻子”。
腐敗主要表現(xiàn)為權(quán)錢交易。因此，反腐敗要做到釜底抽薪，關(guān)鍵是推進(jìn)官員財產(chǎn)申報和公示制度。盡管財產(chǎn)公開法律早已被認(rèn)為是世界各國反腐敗的“陽光法案”，盡管中央早在1995年就發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，但是官員財產(chǎn)公示制度仍然在艱難的探索之中，在很多試點(diǎn)地方也是步履蹣跚，甚至半途而廢。主要原因在于，與過去幾十年的高速經(jīng)濟(jì)增長相比，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的理念下，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)沒有同步加強(qiáng)。而且，在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，很多法律法規(guī)還不健全，市場機(jī)制不夠充分，這導(dǎo)致許多人的財產(chǎn)在一定程度上處于法律的模糊地帶。在這種國情下，大面積推廣官員財產(chǎn)公示制度，必然會遭遇官員的普遍抵制，最終欲速則不達(dá)。
任何一次重大改革，都是利益的重新分配。從中國已有的改革成功經(jīng)驗來看，阻力最小的改革思路仍然是增量改革。過去的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是這樣，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是這樣，目前的上海自貿(mào)區(qū)也是這樣。因此，我認(rèn)為官員財產(chǎn)公開制度也應(yīng)循序漸進(jìn)，以增量改革的思路帶動存量改革。
《決定》在反腐敗方面的亮點(diǎn)之二，是敢于直面反腐敗的實(shí)質(zhì)問題，明確指出“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點(diǎn)”。我認(rèn)為這是正確的改革策略。
首先，“試點(diǎn)”本身就是一種探索，一種增量改革的思路，有利于總結(jié)改革的成敗經(jīng)驗，避免大范圍的社會動蕩。
其次，在試點(diǎn)過程中，中央明確了從新任干部開始。我個人認(rèn)為，應(yīng)該從新任處級領(lǐng)導(dǎo)干部開始�，F(xiàn)在處級領(lǐng)導(dǎo)干部年齡不大，工作時間不長，從政履歷比較清白，更容易接受財產(chǎn)公開的試點(diǎn)辦法。三年之后，再對新任司局級干部進(jìn)行試點(diǎn)，如此逐步推進(jìn)，則中國有望在十年左右建立起全國領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)公開制度。
第三，同樣是財產(chǎn)公開，可以先從申報開始，然后在單位內(nèi)部公開，最終向全社會公示。過去的試點(diǎn)一直停留在申報而不公開的階段，難以對申報人進(jìn)行廣泛的群眾監(jiān)督，從而削弱了反腐敗的動力。
第四，為了減少反腐敗的各種阻力，也為了讓群眾充滿反腐敗的信心，我認(rèn)為中央紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該適時發(fā)布財產(chǎn)公開以及其它反腐敗制度的時間表，向社會做出可置信的承諾。從另一個角度講，敢于承諾，不僅表明了中央政府反腐敗的決心，也反映了反腐敗的信心。
腐敗問題影響到國家的長治久安，已經(jīng)成為群眾最為關(guān)注的問題之一。從根本上講，要實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的目標(biāo)，就必須從制度上進(jìn)行反腐敗。反腐敗需要標(biāo)本兼治，短期內(nèi)可以治標(biāo)，但治標(biāo)代替不了治本，治標(biāo)應(yīng)該為長期內(nèi)治本做準(zhǔn)備。抓貪官不是目的，讓社會出現(xiàn)更少貪官才是目的。有效的反腐敗制度不僅保護(hù)了人民和國家財產(chǎn)，其實(shí)也是對官員的一種保護(hù)機(jī)制。要從源頭上和制度上防止腐敗，最重要的是限制權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力。限制權(quán)力就是要加強(qiáng)法治，減少官員的自由裁量權(quán)，杜絕任何形式的“合法傷害權(quán)”。監(jiān)督權(quán)力就是要重點(diǎn)監(jiān)督“一把手”的權(quán)力，平穩(wěn)有序地推進(jìn)官員財產(chǎn)公開制度，同時加強(qiáng)群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督。我們衷心地期盼，十八屆三中全會能夠開啟制度反腐的新階段，為全面推進(jìn)改革清理路障，為中華民族的復(fù)興保駕護(hù)航，則人民幸甚，國家幸甚！
作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院和經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，本文發(fā)表于《東方早報》，
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