聶輝華
【核心提示】近年來，涉及央企的特大腐敗案件時有發(fā)生，表明央企的腐敗問題非常嚴(yán)重，僅僅依靠常規(guī)的體制內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督顯然不夠，而必須從制度層面鏟除央企腐敗的根源。為消除央企領(lǐng)導(dǎo)身份扭曲導(dǎo)致的集權(quán)問題和監(jiān)督空隙問題，從根本上消除其腐敗溫床，必須對央企領(lǐng)導(dǎo)的身份進(jìn)行明確定位。
今年11月15日，中國移動通信集團(tuán)公司原副總經(jīng)理、中國移動(香港)有限公司原董事兼副總經(jīng)理魯向東因犯受賄罪，一審被判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。2011年7月，原中國移動通信集團(tuán)公司黨組書記、副總裁張春江因巨額受賄罪被判處死刑，緩期兩年執(zhí)行。從張春江到魯向東，近年來中國移動公司已經(jīng)有14位高管落馬。
在石油系統(tǒng)，據(jù)媒體披露，原中國海洋石油總公司干部米曉東，在今年“十一”國慶節(jié)前后被帶走調(diào)查。今年8月底到9月初，中國石油天然氣集團(tuán)（中石油）公司相繼有五名高管因腐敗問題被查處，其中包括原中石油集團(tuán)總經(jīng)理、國務(wù)院國資委主任兼黨委副書記蔣潔敏，蔣潔敏還是十八大之后第一位落馬的中央委員。更早些時候，2009年7月，原中國石油化工集團(tuán)公司（中石化）總經(jīng)理、中國石油化工股份有限公司董事長陳同海因貪污受賄近2億元人民幣，被判處死刑，緩期兩年執(zhí)行。
近年來，涉及央企的特大腐敗案件時有發(fā)生，表明央企的腐敗問題非常嚴(yán)重，僅僅依靠常規(guī)的體制內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督顯然不夠，而必須從制度層面鏟除央企腐敗的根源。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)。”這意味著，從制度上解決央企領(lǐng)導(dǎo)腐敗問題的時機(jī)已經(jīng)成熟。
央企領(lǐng)導(dǎo)身份錯位埋下腐敗隱患
要遏制央企領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題，關(guān)鍵還是制約、監(jiān)督央企領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。但是，在現(xiàn)行體制下，央企領(lǐng)導(dǎo)一方面擁有較高的行政級別，另一方面又拿著優(yōu)厚的市場化薪酬。這種權(quán)力和金錢相結(jié)合的格局導(dǎo)致了央企領(lǐng)導(dǎo)的身份錯位，即官員不像官員、經(jīng)理人不像經(jīng)理人，更容易擁有腐敗機(jī)會，而且難以對其進(jìn)行有效監(jiān)督。
首先，就行政監(jiān)督而言，國務(wù)院國資委對央企領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督力度有限。
盡管早在2000年9月，原國家經(jīng)貿(mào)委就發(fā)布了《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》，明確規(guī)定國有大中型企業(yè)不再套用黨政機(jī)關(guān)的行政級別，也不再比照黨政機(jī)關(guān)干部的行政級別確定企業(yè)經(jīng)營管理者的待遇。但是，中央國企和地方國企的負(fù)責(zé)人（董事長、總經(jīng)理或黨委書記）本身是有行政級別的，且國企“一把手”的行政級別往往決定了國企本身的級別。
就央企而言，在國務(wù)院國資委直接管理的117家央企中，排名靠前的53家央企負(fù)責(zé)人享受副部級官員的行政級別。這些央企的負(fù)責(zé)人由中組部和國務(wù)院國資委企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理一局共同任命和管理，他們被稱為“中管干部”，對應(yīng)的央企屬于“副部級央企”。其余央企的負(fù)責(zé)人由國務(wù)院國資委企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理二局參照正廳級干部管理，對應(yīng)的央企屬于“正廳級央企”。國務(wù)院國資委屬于正部級直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，從行政級別上看，其負(fù)責(zé)人僅比副部級央企的負(fù)責(zé)人高半級，并且對其任命并不具備實(shí)質(zhì)性權(quán)力。
在目前的國情下，有效的國資監(jiān)管必須做到“管人、管事、管資產(chǎn)”合一，而其中“管人”才是關(guān)鍵。由于國務(wù)院國資委并不具備對副部級央企負(fù)責(zé)人的實(shí)質(zhì)性管轄權(quán)，因此實(shí)際上難以對副部級央企的重大決策和重大經(jīng)營管理問題進(jìn)行有效監(jiān)管。在117家央企中，國務(wù)院國資委只能對其中一半的正廳級央企實(shí)行有力的監(jiān)管，而它們的資產(chǎn)總額還不到另一半副部級央企的六分之一。
其次，就黨內(nèi)監(jiān)督而言，中央紀(jì)委和中組部對央企領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督成本太高。
與普通的黨政官員相比，央企領(lǐng)導(dǎo)有兩個明顯的特點(diǎn)。
第一，其管理的事務(wù)具有更多不確定性。眾所周知，企業(yè)經(jīng)營的市場環(huán)境往往是瞬息萬變的。為了在競爭中取勝，必須賦予企業(yè)負(fù)責(zé)人較大的自由裁量權(quán)，允許企業(yè)負(fù)責(zé)人相機(jī)決策。在這種情況下，央企的股東大會、董事會和職工代表大會對央企負(fù)責(zé)人的制約必然是有限的，而掌握人事任命權(quán)的中組部也不可能按照政府官員的標(biāo)準(zhǔn)來管轄央企負(fù)責(zé)人。如上條件疊加，導(dǎo)致央企負(fù)責(zé)人往往高度集權(quán)，缺乏有效的監(jiān)督和制衡，從而為腐敗埋下了隱患。
第二，其管理的企業(yè)以追求利潤最大化為主。企業(yè)必須追求利潤，在市場經(jīng)濟(jì)條件下的央企也不例外。在這種情況下，一些央企領(lǐng)導(dǎo)可以借口盈利壓力，進(jìn)一步攫取更多不受監(jiān)督的權(quán)力，并且借助復(fù)雜的市場交易方式進(jìn)行利益輸送或者索賄收賄。一旦中央紀(jì)委或者中組部對其進(jìn)行調(diào)查，貪腐的央企領(lǐng)導(dǎo)還可以用高額的市場化薪酬來掩蓋其不法所得，這直接提高了查處腐敗的難度。特別是，一些從黨政部門調(diào)任到央企或者退居二線到央企擔(dān)任高級職位的官員，可以通過央企提供的“市場化薪酬”將以前的貪污所得進(jìn)行洗白，這可能導(dǎo)致央企成為一些腐敗官員的“避風(fēng)港”。
將央企負(fù)責(zé)人當(dāng)公務(wù)員管理是國際慣例
為消除央企領(lǐng)導(dǎo)身份扭曲導(dǎo)致的集權(quán)問題和監(jiān)督空隙問題，從根本上消除其腐敗溫床，必須對央企領(lǐng)導(dǎo)的身份進(jìn)行明確定位。主要理由是：
第一，央企在營業(yè)收入、上繳稅收和實(shí)現(xiàn)利潤三個方面都占據(jù)了全部國企的半壁江山，控制了國民經(jīng)濟(jì)的命脈。因此，目前央企負(fù)責(zé)人仍宜保留公務(wù)員身份，并且53家特大型骨干央企的負(fù)責(zé)人仍宜由中組部管理。但是，為了切斷央企負(fù)責(zé)人的利益輸送鏈條，避免央企負(fù)責(zé)人憑借市場化報酬構(gòu)造的經(jīng)濟(jì)犯罪屏障，減少中央紀(jì)委和中組部的監(jiān)督成本，應(yīng)該將央企負(fù)責(zé)人的行政級別與市場化薪酬分離。分離之后，央企負(fù)責(zé)人的個人激勵體系將以政治升遷為主。
事實(shí)上，我們對117家央企領(lǐng)導(dǎo)升遷的研究表明，央企領(lǐng)導(dǎo)更在乎的是政治升遷，而不是經(jīng)濟(jì)報酬。將央企負(fù)責(zé)人的行政級別與市場化薪酬分離之后，還可避免一些政府官員利用調(diào)任央企領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會將以前的非法所得洗白，同時可避免一些在仕途上升遷無望的官員將央企當(dāng)作“養(yǎng)老院”的不正�，F(xiàn)象。
第二，央企要面對市場，其領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)該主要采取市場化的激勵方式，這也符合“政企分開”的現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)定。在沒有行政級別的情況下，國務(wù)院國資委能更有效地監(jiān)督和管理央企領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)任，真正做到“管人、管事和管資產(chǎn)”的統(tǒng)一。所以，央企領(lǐng)導(dǎo)中的其他一般干部，可以全部轉(zhuǎn)為標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)經(jīng)理人，參照市場體系進(jìn)行激勵，但是不能保留行政級別，也不能再通過“調(diào)動”直接流回黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員序列。
我們分析了新加坡、法國和德國等國家的國企領(lǐng)導(dǎo)任命與激勵機(jī)制。這些國家的國企管理體制都有一個共同點(diǎn)，即政府委派官員擔(dān)任股東代表和監(jiān)事，他們是純粹的公務(wù)員，不能從企業(yè)獲取市場化薪酬。例如，在新加坡，政府控股公司（例如淡馬錫控股公司）的董事局主席和部分董事由政府任命，其工資由統(tǒng)一的基金會支付，不能從企業(yè)獲取任何報酬，并采取“經(jīng)營優(yōu)而升遷”的激勵機(jī)制。在德國，德國財政部代表聯(lián)邦政府向國有企業(yè)委派股東代表，地方政府向國有企業(yè)委派監(jiān)事會主席和監(jiān)事（德國的監(jiān)事會相當(dāng)于中國的董事會）。在法國，所有提供公共服務(wù)的國企的負(fù)責(zé)人，其主要經(jīng)營人員都是國家公務(wù)員，而且其負(fù)責(zé)人的待遇由其行政級別決定。
因此，將央企領(lǐng)導(dǎo)的行政級別與市場化薪酬分離，完全符合國際慣例。
改革宜分類循序漸進(jìn)
為了有效推進(jìn)央企領(lǐng)導(dǎo)行政級別與市場化薪酬的分離工作，借鑒國內(nèi)外制度和經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)行漸進(jìn)式改革，對央企領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分類管理，實(shí)行不同的激勵機(jī)制。
第一，對于在任央企負(fù)責(zé)人（主要指“一把手”和“二把手”），保留其行政級別，其市場化待遇每年遞減三分之一，三年后與同級別公務(wù)員相同。原則上，央企的其他領(lǐng)導(dǎo)人員，例如副董事長、副總經(jīng)理、黨委副書記、總經(jīng)濟(jì)師和總會計師，不再保留行政級別，他們可以從企業(yè)獲取市場化薪酬。如果少數(shù)其他領(lǐng)導(dǎo)人員仍愿意保留行政級別，可以逐步調(diào)任到黨政機(jī)關(guān)，同時逐步取消其市場化待遇。
第二，對于新任央企負(fù)責(zé)人，一律根據(jù)其行政級別領(lǐng)取公務(wù)員工資，完全當(dāng)作國家公務(wù)員來管理，他們不能從企業(yè)獲取任何經(jīng)濟(jì)報酬。新任命的其他央企干部，不管是從海內(nèi)外市場招聘，還是從企業(yè)內(nèi)部提拔，應(yīng)該完全當(dāng)作職業(yè)經(jīng)理人來管理，其報酬參照市場標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，但不能再通過調(diào)動直接回到黨政機(jī)關(guān)。
第三，對于少數(shù)即將退休的央企負(fù)責(zé)人，可以保留其市場化薪酬，但不再保留其行政級別。這類即將退休的央企負(fù)責(zé)人也不能再通過任何渠道流回黨政機(jī)關(guān)，以避免身份錯位。
（聶輝華系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院和經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，本文發(fā)表于《東方早報》，
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