聶輝華
中國歷史上每一次全國性改革，都伴隨中央和地方之間權(quán)力的有序調(diào)整。作為一次推動中國深層次改革的歷史性會議，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》表明，中央和地方之間的權(quán)力天平正適度傾向中央。
這表現(xiàn)在以下四個方面：
第一，中央上收了部分事權(quán)。財權(quán)和事權(quán)被認為是配置中央和地方權(quán)力的兩個重要維度。這次會議沒有明確中央和地方在財權(quán)方面的重新分配，而是通過對事權(quán)的調(diào)整來局部調(diào)整財權(quán)。
在事權(quán)方面，《決定》明確指出“國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權(quán)”。這與美國聯(lián)邦和地方政府之間的事權(quán)劃分有點類似，其要點是強化了中央對全國性事務和區(qū)域性事務的管理權(quán)限和支出責任。在中央和地方的關系上，中央管的事情更多了，相應的財政支出也更多了，而地方的支出責任相對減輕了。1994年分稅制改革以來的“財權(quán)上收，事權(quán)下放”，很快將變成“財權(quán)上收，事權(quán)也上收”。
第二，中央加強了對地方紀委的領導。1977年的十一大通過的黨章規(guī)定，各級紀委受同級黨委領導。1980年，中央批準地方紀委改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，但以同級黨委領導為主。1982年十二大通過的黨章仍然強調(diào)雙重領導，但是去掉了“以同級黨委領導為主”的表述，實際上逐步加強了上級黨委對下級紀委的領導權(quán)。
這次《決定》明確要求“強化上級紀委對下級紀委的領導”。具體是：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主�！边@意味著，中央已經(jīng)正式上收了省級紀委書記乃至副書記的任免權(quán)，紀委系統(tǒng)由過去的完全屬地管理變成了半垂直管理。
第三，中央通過新設立的國家安全委員會整合了維護社會穩(wěn)定的各部門力量�！稕Q定》指出：“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。”新設立的國安委將整合國防、外交、國安、公安、外宣辦、國新辦等所有涉及國家安全的部門，在國安委涉及的上述部門中，國安、公安已經(jīng)是以垂直管理為主，照這種趨勢，其他涉及國家安全的部門至少會變成上級和同級黨政機構(gòu)雙重領導，今后甚至會朝向上級領導為主。這一定程度上強化了中央的權(quán)力。
第四，中央通過新設立的全面深化改革領導小組強化了對改革的領導權(quán)。《決定》指出：“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。”在深層次改革啟動的今天，改革就是最大的政治任務。而重大改革必然是全國一盤棋，不可能只有中央改革而沒有地方改革。因此，中央改革領導小組不僅要設計全國的改革宏圖，而且要指導地方改革的進程，并根據(jù)改革效果對地方官員進行問責。這從另一個角度加強了中央的權(quán)威。
當然，中央在上收和加強部分權(quán)力的同時，也在下放部分權(quán)力。例如，《決定》明確指出，“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”，這意味著中央會減少對各類項目的審批，特別是減少對價格的管理�！稕Q定》還指出，“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度”。2005年以來，各地政府迫于維穩(wěn)壓力，紛紛實行信訪“一票否決制”，讓一些基層政府官員壓力頗大，這一制度也備受詬病。十八屆三中全會釋放的信號表明，信訪問題將納入法治軌道解決，這無疑會大大減輕地方政府的壓力，實際上將保護地方官員的工作積極性。
盡管在中央和地方的關系上，權(quán)力的天平向中央適度傾斜了，但是在地方層面，各省相對于市縣而言權(quán)力有所增強。具體來說，《決定》在三個方面增強了省級政府的權(quán)力。
第一，允許地方探索推進省直接管理縣（市）的體制改革。傳統(tǒng)上，中國的政府機關是“下管一級”，即省里可以管地市。但允許省直管縣，意味著省里可以“下管兩級”，即省里部分地上收了地市的權(quán)力。
第二，省以下地方法院、檢察院的人財物實行統(tǒng)一管理。目前，檢察院系統(tǒng)在省內(nèi)已經(jīng)是垂直管理了，這次又將法院系統(tǒng)納入省級垂直管理范圍，實際上擴大了省級權(quán)力。當然，這也有利于削弱司法系統(tǒng)的地方保護主義。
第三，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)，這意味著國務院教育主管部門下放了部分權(quán)力給省級政府。
集權(quán)好，還是分權(quán)好？答案取決于特定的社會環(huán)境。1978年中國實行改革以來，相對容易的增量改革基本上完成了，現(xiàn)在留下的都是難啃的硬骨頭。阻礙繼續(xù)改革的主要力量是強大的既得利益者，他們不僅掌握權(quán)力和財富，還以“改革參與者”的面目出現(xiàn)。在這種情況下，要打破既得利益者構(gòu)造的藩籬，必須依靠最高層的權(quán)威才能推進改革。因為從理論上講，最高層作為終極委托人，其利益與國家的根本利益是一致的，他們不應有道德風險問題。社會底層群眾缺乏推進改革的政策工具，不掌握人事權(quán)和立法權(quán)，但是他們的參與是推進改革的執(zhí)政基礎。因此，在改革處于深水區(qū)的當前，由最高層進行改革的“頂層設計”，統(tǒng)籌規(guī)劃，并監(jiān)督落實改革的成效，這是打好改革攻堅戰(zhàn)的必要條件。
既然當前改革的主要推動力來自最高層，那么就要賦予最高層推進改革的有力工具，而最重要的工具當然是政治權(quán)力。因此，對目前的深層次改革而言，我認為權(quán)力適度向中央集中有利于推進改革。中央政府掌握了更多的財權(quán)、紀檢權(quán)力，以及維持社會穩(wěn)定和推進改革的權(quán)威，有利于增強國家能力，在大改革時代能更好地實現(xiàn)改革的長遠目標，并減少社會因大改革而承受的動蕩成本。
在中國的地方層次，省級轄區(qū)是最重要的政府單元，各省領導人也是中央委員的重要組成部分。因此，在推進深層次改革的過程中，除了要發(fā)揮中央的權(quán)威，也要發(fā)揮省級政府的積極性。將地方權(quán)力適度向省集中，一定程度上有利于打破地方保護主義，推進統(tǒng)一的市場體系建設，讓市場真正發(fā)揮“決定性”作用。
當然，必須注意到，中國幅員遼闊，各地情況復雜。從長遠來看，分權(quán)是大勢所趨。未來，中央將主要負責制度建構(gòu)和維護國家統(tǒng)一，而地方要因地制宜地執(zhí)行中央決策。但是，單純強調(diào)分權(quán)是不夠的，分權(quán)必須伴隨著外部監(jiān)督。有監(jiān)督的分權(quán)，才能有效地破除地方保護主義和腐敗行為。從歷史上看，收權(quán)容易，放權(quán)難。中央應制定長遠的改革路線圖，做出可信承諾，讓各方擁有穩(wěn)定的預期。
�。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院和經(jīng)濟學院教授，本文發(fā)表于
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