一、搖號(hào)使北京損失264億元
北京有兩大特征：首都和“首堵”。第一大特征說明了北京特殊的政治地位，第二大特征形象地說明了北京的交通情況。一個(gè)在美國紐約州工作的人，可以住在房價(jià)相對(duì)便宜的隔壁新澤西州，路上大約要2個(gè)小時(shí)。然而，要是在北京，2個(gè)小時(shí)不僅到不了隔壁省市，恐怕連海淀區(qū)都出不去。由此可見北京有多堵！北京堵車的主要原因之一，是汽車太多了。2011年末北京市機(jī)動(dòng)車擁有量高達(dá)498.3萬輛，其中私人汽車389.7萬輛。[①] 為了治理堵車難題，北京市政府采取了各種交通政策，最嚴(yán)格的莫過于
同樣是實(shí)行“限牌令”，上海采取了另一種方式，對(duì)汽車牌照進(jìn)行拍賣。從1994年開始，上海市首次對(duì)新增的客車額度實(shí)行拍賣制度。2008年拍賣制度進(jìn)行了重大改革，之后個(gè)人若要獲得上海車牌，必須參加車牌投標(biāo)并交付2000元保證金。投標(biāo)時(shí)間分為首次出價(jià)時(shí)段和修改出價(jià)時(shí)段，是一種典型的“一級(jí)密封價(jià)格拍賣”與“升價(jià)拍賣”結(jié)合的方式。個(gè)人通過拍賣成交并獲得客車額度后，自拍賣成交之日起一年內(nèi)不得再次參加投標(biāo)拍賣會(huì)，并且獲得牌照后一年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。目前，上海市每月大約投放9000張客車牌照，2012年12月平均中標(biāo)價(jià)為6萬9千元。成本不過百元的一塊鐵皮，印上上海牌照后價(jià)值高達(dá)幾萬，被網(wǎng)民稱為“世上最貴的鐵皮”。上海不是唯一對(duì)車牌進(jìn)行拍賣的城市。
搖號(hào)和拍賣都是實(shí)現(xiàn)“限牌令”的手段，但是從經(jīng)濟(jì)效率的角度講，拍賣是有效率的，而搖號(hào)是無效率的。市場經(jīng)濟(jì)的根本原則是，價(jià)格引導(dǎo)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。拍賣就是按照“價(jià)高者得”的原則來配置稀缺的資源，從而保證了資源能夠得到最有效率的使用，而搖號(hào)則是隨機(jī)地配置資源，沒有反映資源的真實(shí)成本。舉例來說。市民甲是商人，急需購買一輛汽車，并且原意為車牌支付5萬元；市民乙是學(xué)生，對(duì)汽車不是非買不可，只愿意為車牌支付0元。如果是拍賣，市民甲將得到車牌，政府將增加收入，而市民乙沒有任何損失。如果是搖號(hào)，假設(shè)市民乙憑運(yùn)氣得到車牌，由于禁止轉(zhuǎn)讓，他不能創(chuàng)造任何價(jià)值，但市民甲將損失5萬元凈收益，政府將損失拍賣收益（最多5萬元）。在北京搖號(hào)方式下，車牌不能轉(zhuǎn)讓，因此不管你擁有的車牌價(jià)值多少，不管你有多少實(shí)際需求，都不能在市場上變現(xiàn)。直白地說，有錢不讓買東西，這哪里是市場經(jīng)濟(jì)？！
拍賣是有效率的資源配置方式，這乃是常識(shí)。因此，在人口密度大和交通擁擠的市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)，政府都是以拍賣方式發(fā)放汽車牌照或者配置停車位置。2011年末北京市常住人口為2018.6萬人，密度為1230人/平方公里。香港人口密度大約為6300人/平方公里，新加坡人口密度大約為7000人/平方公里。論擁擠程度，香港和新加坡比北京更嚴(yán)重，但是兩地的交通卻比北京更順暢，主要原因之一就是它們都實(shí)行了車牌拍賣制度。香港從1973年開始實(shí)行車牌拍賣制度，起步價(jià)為1000港元，上不封頂。新加坡1991年開始對(duì)車牌實(shí)行限額拍賣，每張“擁車證”可以使用10年，價(jià)格統(tǒng)一為每次成交的最低拍賣價(jià)。最近的一次中小汽車“擁車證”拍賣價(jià)為9.21萬新元，約合人民幣47萬元，是上海車牌的7倍。
無效率的搖號(hào)制度給北京市政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)公開數(shù)據(jù)計(jì)算，上海市自1994年實(shí)行車牌拍賣以來，截至2012年底，共獲得拍賣收入354億元。按照上海2011-2012年車牌的平均價(jià)格5.5萬元計(jì)算，北京市政府在過去的2年中發(fā)放的48萬個(gè)車牌價(jià)值264億元。也就是說，搖號(hào)制度導(dǎo)致北京市政府損失了264億元的財(cái)政收入！
二、力量對(duì)比決定政策選擇
既然搖號(hào)制度是無效率的，并且給北京市帶來了巨大的財(cái)政損失，為什么北京市政府會(huì)選擇這種制度呢？這似乎是一個(gè)令人費(fèi)解的問題。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，搖號(hào)是一種體現(xiàn)社會(huì)公平的方式，北京作為首都會(huì)更多地考慮政策的政治影響。搖號(hào)貌似公平，因?yàn)椴还茇毟�，人人機(jī)會(huì)均等，但它違背了效率原則。有錢的人買不到車，沒錢的人有車用處不大，而且還不能轉(zhuǎn)讓，這本身是一種浪費(fèi)。另一種浪費(fèi)是很多人中簽了卻不買車。面對(duì)幾十比一的超低中簽比例，一些家庭為了增加中簽概率，往往是全家齊上陣。一旦幾人中簽，多余的指標(biāo)就浪費(fèi)了。根據(jù)2012年6月的數(shù)據(jù)，北京市中簽者購車的比例僅為30%。這讓很多汽車4S店無可奈何。與此對(duì)比，許多打算購車的家庭搖了一年半載仍然不中簽，購車計(jì)劃只好無限期擱置。[③] 對(duì)沒錢的人來說，這的確很公平，但是對(duì)有錢卻買不到車的人來說，這絕對(duì)是不公平的。如果要用這種方式維護(hù)公平，那么收入分配就應(yīng)該搞絕對(duì)的平均主義，“限購令”之后的北京也應(yīng)該推行搖號(hào)購買商品房政策，但北京并沒有這樣做。此外，北京的有錢人不計(jì)其數(shù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者也數(shù)以千計(jì)。如果他們要表達(dá)對(duì)搖號(hào)政策的不滿，北京市政府顯然不能坐視不顧。因此，“公平論”是缺乏說服力的。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，北京市政府“不差錢”，不想因?yàn)檫@區(qū)區(qū)幾百億收入而背上“劫富濟(jì)貧”的惡名。北京市政府的確有錢，2011年地方財(cái)政收入為4359.10億元。264億元相當(dāng)于一年財(cái)政收入的6%。雖然比例不高，但是考慮到這是一筆額外的收入，財(cái)大氣粗的北京市政府還不至于對(duì)這筆絕對(duì)數(shù)額很大的收入視而不見。更何況，實(shí)行車牌拍賣政策的上海市財(cái)力并不比北京市差，其2011年GDP為19195.69億元（略高于北京市的16251.9億元），財(cái)政收入為3429.83億元[④]（略低于北京市的4359.10億元）。真正有錢但又買不到車的人，絕對(duì)會(huì)歡迎車牌拍賣政策，因此這一政策也就談不上“劫富濟(jì)貧”。因此，我們認(rèn)為第二個(gè)理由也不成立。
我們認(rèn)為，搖號(hào)政策之所以被選擇，是因?yàn)檫@對(duì)制定該政策的人最有利。我們的觀點(diǎn)屬于“社會(huì)沖突論”（social conflict view）。該觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)和政治制度（或政策）并非由全社會(huì)所選擇，而是由一些當(dāng)時(shí)控制了權(quán)力的群體所選擇。這些群體將選擇最大化他們租金而非社會(huì)總福利的制度。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)學(xué)界的巨擘、MIT經(jīng)濟(jì)系教授阿西莫格魯（Daron Acemoglu）用這個(gè)觀點(diǎn)解釋了制度的無效率現(xiàn)象，甚至可以說他所有的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)論文都與此有關(guān)，可謂將這個(gè)觀點(diǎn)發(fā)揮得淋漓盡致。我們嘗試用這一觀點(diǎn)來解釋無效率的北京市車牌搖號(hào)政策。
誰能制定或影響北京市的購車政策？是政府官員、有錢的商人和知識(shí)精英這三個(gè)群體。從需求的角度看，他們對(duì)汽車的需求屬于一般需求，或者技術(shù)地說需求的價(jià)格彈性比較高。這三類人要么早已有車，“限牌令”對(duì)他們沒有什么損失；要么可以乘坐單位的公車，而單位購車相對(duì)更容易，而且還可以報(bào)銷所有費(fèi)用。以全部機(jī)動(dòng)車數(shù)量減去私家車數(shù)量計(jì)算，北京市現(xiàn)有公車110萬輛，絕對(duì)是世界上公車數(shù)量最多的城市，相當(dāng)程度上滿足了這三個(gè)群體的乘車需求。與一般需求對(duì)應(yīng)的是所謂的“剛性需求”，即買得起車并且很想買車的需求。對(duì)購車有剛性需求的群體主要包括：有錢但是沒車的小商人，或者說錢還沒有多到可以通過其它渠道買到車的人；有點(diǎn)小錢的工薪族或自由職業(yè)者。例如，一個(gè)律師在北京收入不算低，但是他如果不在事業(yè)單位就沒有公車可用，也沒法通過拍賣買到私家車。從政策結(jié)果來看，如果實(shí)行拍賣政策，對(duì)具有剛性需求的人是有利的，他們可以通過付錢實(shí)現(xiàn)買車的需求，而且由于他們支付意愿強(qiáng)烈，因此其需求會(huì)被優(yōu)先滿足。但對(duì)具有一般需求的人是不利的，因?yàn)樗麄儽緛砜梢酝ㄟ^抽簽來“機(jī)會(huì)均等”地獲得免費(fèi)牌照，現(xiàn)在卻要付出一筆額外的錢，而且因?yàn)橹Ц兑庠覆粡?qiáng)可能導(dǎo)致愿望落空，或者至少其需求在實(shí)現(xiàn)時(shí)間上會(huì)被排在剛性需求者的后面。但從力量對(duì)比來看，顯然是北京的政府官員、有錢的商人和知識(shí)精英這三個(gè)群體更能影響政策，因?yàn)樗麄冇性捳Z權(quán)和合法表達(dá)自己利益訴求的渠道。而且，他們的人數(shù)也很多。從行業(yè)來看，他們廣泛地分布在中央部委和北京市的政府機(jī)關(guān)、各地駐京辦事處、各種事業(yè)單位（大學(xué)、報(bào)社、醫(yī)院和政府附屬事業(yè)單位等）和各類國有和集體企業(yè)。2011年北京市共有從業(yè)人員1069.7萬，其中國有單位188.8萬人，集體單位20.1萬人，兩者占據(jù)全部就業(yè)人口的大約五分之一。[⑤] 因此政策制定者或影響者如果從自己的利益出發(fā)，會(huì)選擇無效率但是對(duì)他們有利的搖號(hào)政策，而不會(huì)選擇有效率但是對(duì)他們不利的拍賣政策。除了這三個(gè)群體，還有一個(gè)龐大的“搭便車”群體——大學(xué)生。北京市擁有全國最多的大學(xué)，2010年在校大學(xué)生數(shù)量大約為75萬。[⑥] 對(duì)于這些大學(xué)生來說，車牌就是一種額外的福利：抽簽抽中了，相當(dāng)于中了一個(gè)大獎(jiǎng)；沒有抽中，也沒有什么損失，反正北京市的公交、地鐵都是中國最便宜的。而且，一旦抽中，校園停車場的收費(fèi)也恐怕是全市最低的，這就更刺激了他們一次又一次地排隊(duì)抽簽。另一個(gè)有利因素是，學(xué)生的暑假和寒假時(shí)間多，去駕校學(xué)車也方便，而且年輕人學(xué)起來更快。
在中國，能夠影響政策的群體似乎都是政府官員、有錢的商人和知識(shí)精英這三個(gè)群體。那么為什么上海和廣州能實(shí)行拍賣政策呢？這與北京作為首都的政治特征有關(guān)。北京的機(jī)關(guān)太多，公車太多，因此這三個(gè)群體都是一般需求者。而在上海、廣州這樣經(jīng)濟(jì)開放城市，有錢的商人很多，而且更新很快，他們會(huì)變成新的剛性需求者，自然不喜歡搖號(hào)政策。作為經(jīng)濟(jì)開放城市，也會(huì)更多地考慮經(jīng)濟(jì)效率。因此，上海和廣州都實(shí)行了不同程度的車牌拍賣政策。
按照我們的分析，除非新的知識(shí)精英、新的有錢商人快速出現(xiàn)，并且借助合法渠道有效地表達(dá)對(duì)搖號(hào)政策的不滿，否則要改變北京市的搖號(hào)購車政策將非常困難。當(dāng)然，如果政策當(dāng)局更多地考慮了經(jīng)濟(jì)效率，更多地傾聽了新興階層的聲音，也有可能會(huì)盡快取消這一無效率的政策。我們期待這一天盡快到來。
（作者單位為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。本文觀點(diǎn)不代表作者所在單位的觀點(diǎn)。）
本文發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家茶座》2013年總第60輯
[①] 數(shù)據(jù)來自北京市統(tǒng)計(jì)局。
[②] 數(shù)據(jù)來自北京市小客車指標(biāo)調(diào)控管理信息系統(tǒng)（www.bjhjyd.gov.cn）。
[③] 資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2012-06-27/130224666917.shtml。
[④] 數(shù)據(jù)來自上海市統(tǒng)計(jì)局。
[⑤] 數(shù)據(jù)來源于北京市統(tǒng)計(jì)局。
[⑥] 數(shù)據(jù)來源：http://learning.sohu.com/20060710/n244188423.shtml。
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