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 聶輝華（中國人民大學(xué)）

 

    摘要：政企關(guān)系是理解中國長期經(jīng)濟增長和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的微觀基礎(chǔ)，也是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中最重要的關(guān)系之一。然而，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于政企關(guān)系類型和決定因素的研究總體上顯得比較籠統(tǒng)，或者難以驗證。為此，本文提出了一個初步的動態(tài)政企關(guān)系分析框架。我們從政府對企業(yè)是否干預(yù)以及如何干預(yù)兩個維度，將世界各國或地區(qū)的政企關(guān)系分為四種類型：政企合作、政企合謀、政企分治和政企傷害。然后，我們歸納了決定政企關(guān)系類型的三個主要因素：政府能力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和監(jiān)督力量。三者分別代表政府、企業(yè)和第三方力量，它們?nèi)�者在不同國家（或地區(qū)）、不同階段的博弈決定了政企關(guān)系的性質(zhì)以及動態(tài)變遷過程。在此基礎(chǔ)上，本文提出了四個可檢驗的基本命題，并通過國內(nèi)外的案例加以佐證。最后，我們應(yīng)用動態(tài)政企關(guān)系框架解釋了“中國奇跡”以及相關(guān)的重要現(xiàn)象。本文的框架為我們理解真實世界的政企關(guān)系和改善政企關(guān)系提供了一套可識別和可操作的分析工具。

    關(guān)鍵詞：政企關(guān)系 地方政府 企業(yè) 合謀 合作

 

    本文發(fā)表于《學(xué)術(shù)月刊》，2020年第6期，引用請注明。
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要檢驗一個理論是否正確，就要看這個理論是否同時適用于政策決策者、經(jīng)濟學(xué)者以及企業(yè)經(jīng)理人。——波特（1990）

 

 

一、導(dǎo)論

 

    （一）為什么政企關(guān)系如此重要？

    無論是對于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體還是發(fā)展中國家或地區(qū)來說，政企關(guān)系無疑是最重要的關(guān)系之一。第一，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程就是重構(gòu)政企關(guān)系的過程。在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)實際上是政府的一部分，因此企業(yè)要解決生產(chǎn)和經(jīng)營問題必須“找市長”；在成熟的市場經(jīng)濟時代，企業(yè)是自負(fù)盈虧的市場主體，要解決生產(chǎn)和經(jīng)營問題只能“找市場”；但是在從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，市場經(jīng)濟體制并不完善，政府必然深度干預(yù)經(jīng)濟，甚至在很大程度上充當(dāng)了經(jīng)濟的“發(fā)動機”。因此企業(yè)既要“找市場”，還要“找市長”。這意味著，在中國、俄羅斯、前蘇東國家、越南等轉(zhuǎn)型國家，企業(yè)必須妥善處理政企關(guān)系。第二，良好的政企關(guān)系是發(fā)展中國家或地區(qū)崛起的重要動力。日本、韓國、新加坡、中國香港、中國臺灣等東亞國家或地區(qū)的崛起證明，政府在經(jīng)濟起飛階段往往充當(dāng)了經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者角色，然后才逐步淡出。以日本為例，20世紀(jì)60年代到70年代中期的“日本奇跡”有賴于成功的產(chǎn)業(yè)政策。在推行產(chǎn)業(yè)政策的過程中，日本通產(chǎn)省花費很長時間去尋找一種合適的政企關(guān)系，這種關(guān)系既能支持政府樹立真正的產(chǎn)業(yè)政策，又能保持企業(yè)界的競爭和私有制度。  第三，理解政企關(guān)系才能解釋“中國奇跡”。從1978年實行改革開放到2016年，中國GDP年平均增長率高達(dá)9.66%，而同期英國、美國、德國和日本的GDP平均增長率分別為2.26%、2.69%、1.82%和2.14%。  按照國際標(biāo)準(zhǔn)，作為全世界最大的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，中國的產(chǎn)權(quán)、法律和金融等方面的制度質(zhì)量并不高 ，但是為什么中國經(jīng)濟能夠保持近四十年的中高速增長呢？此即“中國之謎”（China puzzle）。一些學(xué)者認(rèn)為，解開“中國之謎”的關(guān)鍵是理解中國的地方政府（和企業(yè)）之間的關(guān)系，例如楊瑞龍 、許成鋼 、聶輝華 和周黎安 。

    此外，當(dāng)下中國亟需構(gòu)建新的政企關(guān)系和營商環(huán)境。中共十八大之后，中國發(fā)起了一場聲勢浩大、規(guī)�？涨暗姆锤瘮∵\動。根據(jù)中紀(jì)委的工作報告，2012年底至2017年底，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理5.8萬人。  根據(jù)我們課題組的數(shù)據(jù)庫，90%以上的腐敗官員都涉及行賄受賄，平均每個官員涉及10個商人。因此，大規(guī)模的反腐敗運動瓦解了官員和商人之間既有的交易型政企關(guān)系，新的政企關(guān)系亟待建立。特別是2017年以來，中央政府和地方各級政府都將構(gòu)建“親”、“清”新型政商關(guān)系和優(yōu)化營商環(huán)境作為重點工作之一。

    政企關(guān)系不僅非常重要，而且在現(xiàn)實中表現(xiàn)得非常復(fù)雜。為什么不同的地區(qū)會形成不同的政企關(guān)系？為什么有的地方政府剝奪企業(yè)，而有的地方政府卻扶持企業(yè)？為什么企業(yè)有時和政府合謀，有時竟然和政府“翻臉”？為什么有些國家扶持企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策取得了成功，而另一些卻失敗了？現(xiàn)有的經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)文獻(xiàn)難以邏輯一致地回答上述問題，因此本文將提出一個動態(tài)政企關(guān)系框架并試圖回答上述問題。

    （二）文獻(xiàn)回顧與評述

    在經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)教科書中，政府的主要角色是提供國防、治安和基礎(chǔ)設(shè)施，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)，因此政府作為“守夜人”與企業(yè)沒有直接的互動關(guān)系。  事實上，基于成熟市場經(jīng)濟模式的西方主流經(jīng)濟學(xué)難以解釋廣大發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體中廣泛存在的政企關(guān)系。 

    在經(jīng)濟學(xué)中，與政企關(guān)系緊密聯(lián)系的第一類文獻(xiàn)是政治關(guān)聯(lián)（political connection）研究。一些研究認(rèn)為，企業(yè)與政府之間的政治關(guān)聯(lián)（通常指企業(yè)高管來自前任或現(xiàn)任政府官員）會提高企業(yè)價值。  來自中國市場的證據(jù)表明，政治關(guān)聯(lián)讓企業(yè)受益的渠道包括：企業(yè)在市場進入、稅收、融資、補貼、并購等方面能夠得到政府的優(yōu)惠政策。  而另一些研究則表明，政治關(guān)聯(lián)會損害企業(yè)價值，導(dǎo)致資源錯配。  政治關(guān)聯(lián)為我們理解政府和企業(yè)之間的關(guān)系提供了一種視角，但是嚴(yán)格來講，政治關(guān)聯(lián)文獻(xiàn)主要關(guān)注官員個人與企業(yè)之間的關(guān)系，這是官商關(guān)系，不是政企關(guān)系。而且，政治關(guān)聯(lián)文獻(xiàn)假定企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)是外生的，從而無法解釋政企關(guān)系的形成原因和動態(tài)變化。

    第二類經(jīng)濟學(xué)文獻(xiàn)是關(guān)于政企合謀的研究。經(jīng)濟學(xué)中的財政聯(lián)邦主義文獻(xiàn)從地方政府及其官員的正面激勵入手來解釋中國的經(jīng)濟增長奇跡 ，而政企合謀（local government-firm collusion）文獻(xiàn)認(rèn)為，中央政府和地方政府之間的信息不對稱和政治集權(quán)下的唯GDP考核體制導(dǎo)致地方政府和企業(yè)合謀，通過選擇“壞的”技術(shù)來發(fā)展經(jīng)濟 。政企合謀在實現(xiàn)經(jīng)濟高增長的同時帶來了大量的“事故”，包括礦難、環(huán)境污染、土地違法、偷稅漏稅、假冒偽劣等現(xiàn)象。  政企合謀雖然可以同時解釋“高增長”和“多事故”，但是它沒有刻畫政企關(guān)系的其他類型，也沒有考慮政企關(guān)系的動態(tài)變化。

    第三類經(jīng)濟學(xué)文獻(xiàn)是關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的研究，焦點是政府是否應(yīng)該干預(yù)企業(yè)。一些學(xué)者認(rèn)為，象日本這樣的東亞“發(fā)展型國家”（development state），為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的政治目標(biāo)，必須利用政府力量集中資源來幫助企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟增長，因此基于適當(dāng)政企關(guān)系的產(chǎn)業(yè)政策就是必然選擇。  競爭戰(zhàn)略理論的創(chuàng)始人波特雖然不贊成產(chǎn)業(yè)政策，但是他在《國家競爭優(yōu)勢》 中承認(rèn)，當(dāng)國家處于生產(chǎn)要素導(dǎo)向和投資導(dǎo)向這兩個發(fā)展階段時，政府可以通過產(chǎn)業(yè)政策扮演領(lǐng)導(dǎo)者和推動者的角色，而當(dāng)國家進入創(chuàng)新導(dǎo)向階段時，政府應(yīng)該逐步淡出。Rodrik 認(rèn)為，能夠解決信息外部性和協(xié)調(diào)外部性的產(chǎn)業(yè)政策是合適的�？傮w上，贊同產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)者都贊同政府與企業(yè)合作，但對如何才能形成合作關(guān)系則語焉不詳。 

    在社會學(xué)或政治學(xué)中，有不少文獻(xiàn)直接或間接涉及政企關(guān)系，它們大致可以被分為三類。第一類社會學(xué)文獻(xiàn)是“法團主義”或稱“地方政府公司主義”（local state corporatism） ，認(rèn)為地方政府可以通過政企合作推動企業(yè)發(fā)展，但是并沒有刻畫政府發(fā)揮“幫助之手”的明確邊界，也沒有考慮政府可能扮演的其它角色（例如“掠奪之手”）。第二類文獻(xiàn)分析了私營企業(yè)主與政治發(fā)展的關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)為“政治吸納”或者“共謀”。第三類文獻(xiàn)從解決糾紛的角度來分析政企關(guān)系。但上述文獻(xiàn)均沒有揭示新的政企關(guān)系類型及其決定因素。

    （三）本文的理論貢獻(xiàn)

    本文在以下三個方面豐富和發(fā)展了現(xiàn)有文獻(xiàn)。第一，本文從兩個維度刻畫了四種政企關(guān)系類型及其變體，為深入研究豐富的政企關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。目前學(xué)術(shù)界對于政企關(guān)系的界定比較粗糙（很多文獻(xiàn)仍然停留在政企關(guān)系是“好”還是“壞”的初級階段），缺乏對豐富多彩的政企關(guān)系的深入分析。本文從政府對企業(yè)的干預(yù)程度、干預(yù)方式兩個維度，刻畫了政企合作、政企合謀、政企分治和政企傷害四種關(guān)系。

    第二，本文從動態(tài)的角度考察了政企關(guān)系的形成和變遷。已有文獻(xiàn)即便區(qū)分了不同類型的政企關(guān)系，也都假定政企關(guān)系是靜態(tài)的。本文認(rèn)為一個地區(qū)的政府能力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和監(jiān)督力量這三個因素決定了當(dāng)?shù)氐恼�企關(guān)系性質(zhì)，并將政企關(guān)系看作一個動態(tài)變化的過程。在此基礎(chǔ)上，本文提出了政企關(guān)系形成的四個基本命題，為下一步檢驗政企關(guān)系提供了理論基礎(chǔ)。

    第三，本文提出的分析框架不僅適用于中國，而且適用于世界上其它國家或地區(qū)。目前國內(nèi)關(guān)于政企關(guān)系的文獻(xiàn)主要著眼于中國，其理論觀點可能缺乏一般性和普適性。本文構(gòu)建的動態(tài)政企關(guān)系框架可以涵蓋世界上各個國家或地區(qū)的主要政企關(guān)系狀態(tài)，并解釋政企關(guān)系的動態(tài)變遷。本文也應(yīng)用這一框架對“中國之謎”以及相關(guān)的世界性現(xiàn)象（比如腐敗和經(jīng)濟增長的關(guān)系）提供了一個邏輯一致的解釋。

 

    全文其余部分略去。